趙婷婷 李廣平
摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)高等教育發(fā)展政策話語(yǔ)經(jīng)歷了從“內(nèi)涵式發(fā)展”到“高質(zhì)量發(fā)展”的演變，目的是解決資源約束下的高等教育重建、規(guī)模擴(kuò)張后的質(zhì)量提升和質(zhì)量提升瓶頸下的創(chuàng)新發(fā)展等不同階段的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段，我國(guó)高等教育發(fā)展政策在發(fā)展重心、發(fā)展方式、發(fā)展任務(wù)等方面需要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。當(dāng)前應(yīng)圍繞破解體制機(jī)制障礙，探索小切口、縱深式改革模式，走創(chuàng)新發(fā)展之路。
關(guān)鍵詞：高等教育發(fā)展政策；內(nèi)涵發(fā)展；內(nèi)涵式發(fā)展；高質(zhì)量發(fā)展
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)高等教育走上了快速發(fā)展的軌道，到今天已經(jīng)發(fā)展成為世界最大規(guī)模的高等教育系統(tǒng)，在國(guó)家建設(shè)中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。在45年的發(fā)展歷程中，我國(guó)高等教育不斷思考和探索適合本土的發(fā)展模式，這些都集中體現(xiàn)在宏觀層面的國(guó)家高等教育發(fā)展政策中。因此，系統(tǒng)回顧這一政策演進(jìn)歷程，有助于深入理解我國(guó)高等教育發(fā)展走過(guò)的道路及其內(nèi)在邏輯，也有助于更好地把握當(dāng)今高質(zhì)量發(fā)展的意涵。只有將高質(zhì)量發(fā)展嵌入我國(guó)高等教育發(fā)展的歷史演進(jìn)過(guò)程中，我們才能理解這種選擇對(duì)于中國(guó)高等教育的歷史必然性，也才能更準(zhǔn)確地把握其核心實(shí)質(zhì)及未來(lái)走向。
一、我國(guó)高等教育發(fā)展政策話語(yǔ)的演進(jìn)
高等教育發(fā)展政策解決的是宏觀層面高等教育如何發(fā)展的問(wèn)題，它的作用是指導(dǎo)和引領(lǐng)國(guó)家整體高等教育發(fā)展。在不同時(shí)期，我國(guó)高等教育發(fā)展政策話語(yǔ)呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)，反映出當(dāng)時(shí)的宏觀發(fā)展思路及其所選擇的發(fā)展道路。本文將以改革開(kāi)放以來(lái)相關(guān)重要政策文本為切入點(diǎn)，從政策話語(yǔ)演變的視角系統(tǒng)回顧這一演進(jìn)歷程，并重點(diǎn)分析其中的“內(nèi)涵式發(fā)展”和“高質(zhì)量發(fā)展”的政策表述。
1.政策話語(yǔ)演變的脈絡(luò)
縱觀改革開(kāi)放45年以來(lái)我國(guó)高等教育的發(fā)展歷程，“內(nèi)涵發(fā)展”“內(nèi)涵式發(fā)展”“高質(zhì)量發(fā)展”是我國(guó)高等教育發(fā)展政策的關(guān)鍵詞。但是，除了上述三個(gè)關(guān)鍵詞，“高等教育規(guī)?！币彩歉叩冉逃l(fā)展政策中的高頻詞，只是在不同時(shí)期，與“高等教育規(guī)?！贝钆涞膭?dòng)詞不同，如“擴(kuò)大”“穩(wěn)步擴(kuò)大”“適度擴(kuò)大”“穩(wěn)定發(fā)展”等。深入分析后發(fā)現(xiàn)，“高等教育規(guī)?！焙汀皟?nèi)涵發(fā)展”“內(nèi)涵式發(fā)展”在政策話語(yǔ)演進(jìn)過(guò)程中呈現(xiàn)交替主導(dǎo)狀態(tài)，勾勒出我國(guó)高等教育發(fā)展政策的主線。
經(jīng)過(guò)“文革”的十年浩劫，我國(guó)社會(huì)百?gòu)U待興，高等教育也不例外，因此改革開(kāi)放之初，高等教育以恢復(fù)發(fā)展、擴(kuò)大規(guī)模為主。1983年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部、國(guó)家計(jì)委《關(guān)于加速發(fā)展高等教育的報(bào)告》中指出，“高等教育事業(yè)要千方百計(jì)地克服困難加速發(fā)展”，“要在擴(kuò)大高等教育規(guī)模的過(guò)程中，根據(jù)國(guó)家四化建設(shè)的需要，調(diào)整改革高等教育內(nèi)部結(jié)構(gòu)”，這應(yīng)該是關(guān)于高等教育發(fā)展政策較早的表述。該文件還要求“各省、市、自治區(qū)和國(guó)務(wù)院各部門(mén)，結(jié)合本地區(qū)、本部門(mén)實(shí)際情況，提出1983年到1985年擴(kuò)大高等教育規(guī)模的方案”，充分表明了當(dāng)時(shí)國(guó)家發(fā)展高等教育的迫切需求。之后，經(jīng)過(guò)十年大發(fā)展，高等教育取得了巨大的發(fā)展成就，但也不可避免地出現(xiàn)了一些問(wèn)題，迫使政府開(kāi)始深入思考高等教育如何發(fā)展的問(wèn)題。1993年，在國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家教委《關(guān)于加快改革和積極發(fā)展普通高等教育的意見(jiàn)》的通知中，首次提出“高等教育的發(fā)展，要堅(jiān)持走內(nèi)涵發(fā)展為主的道路”，自此，“內(nèi)涵發(fā)展”開(kāi)始頻繁出現(xiàn)在各種政策文件中，并一直持續(xù)到1999年我國(guó)高等學(xué)校擴(kuò)招。由于高等教育規(guī)模的大幅增長(zhǎng)與“內(nèi)涵發(fā)展”的基本思想不相符，因此，在將近十年的時(shí)間里，政府主要政策文件中沒(méi)有再?gòu)?qiáng)調(diào)高等教育“內(nèi)涵發(fā)展”，很少出現(xiàn)“內(nèi)涵發(fā)展”的字樣。2007年，在教育部、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于實(shí)施高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程的意見(jiàn)》中，重新出現(xiàn)“實(shí)現(xiàn)高等教育規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和效益協(xié)調(diào)發(fā)展”的提法，而這正是“內(nèi)涵發(fā)展”的政策涵義。2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出要“樹(shù)立以提高質(zhì)量為核心的教育發(fā)展觀，注重教育內(nèi)涵發(fā)展”，“內(nèi)涵發(fā)展”才重新回到政策話語(yǔ)體系中。2011年，時(shí)任中共中央總書(shū)記胡錦濤同志在慶祝清華大學(xué)建校100周年大會(huì)上的講話中，首次提出了“內(nèi)涵式發(fā)展道路”的概念，之后“內(nèi)涵發(fā)展”“內(nèi)涵式發(fā)展”成為我國(guó)高等教育發(fā)展的關(guān)鍵詞。2017年，黨的十九大報(bào)告提出“高質(zhì)量發(fā)展”，2021年，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出建立“高質(zhì)量教育體系”，至此，我國(guó)高等教育發(fā)展步入高質(zhì)量發(fā)展新階段。
2.“內(nèi)涵式發(fā)展”的政策表述
從政策話語(yǔ)演變的脈絡(luò)看，“內(nèi)涵發(fā)展”和“內(nèi)涵式發(fā)展”都是在我國(guó)高等教育規(guī)模擴(kuò)張一段時(shí)間后，基于對(duì)當(dāng)時(shí)高等教育發(fā)展中存在問(wèn)題的深層反思，從宏觀層面提出我國(guó)高等教育如何發(fā)展的頂層政策設(shè)計(jì)。從這一點(diǎn)上看，兩者一脈相承，在提法上也僅一字之差。筆者查閱了從改革開(kāi)放以來(lái)的主要高等教育政策文件，發(fā)現(xiàn)政策文本中并未對(duì)“內(nèi)涵發(fā)展”和“內(nèi)涵式發(fā)展”進(jìn)行區(qū)分，為論述方便，本文統(tǒng)一使用 “內(nèi)涵式發(fā)展”。但由于1999年之前和之后政策文本中分別提到的“內(nèi)涵發(fā)展”和“內(nèi)涵式發(fā)展”，在提出的背景、所針對(duì)的實(shí)踐問(wèn)題以及政策內(nèi)涵等方面都有所不同，因此，本文以1999年為界，將“內(nèi)涵式發(fā)展”的提出分為第一階段和第二階段。表1梳理了“內(nèi)涵式發(fā)展”在主要政策文件中的表述。
第一階段“內(nèi)涵式發(fā)展”的政策表述有以下三個(gè)特點(diǎn)。第一，“內(nèi)涵式發(fā)展”的表述經(jīng)歷了一個(gè)逐漸明確、清晰的政策內(nèi)涵變化過(guò)程，從“注重人才培養(yǎng)的質(zhì)量，注重教育的整體效能，以改革和擴(kuò)大內(nèi)涵為主”逐漸演變?yōu)椤耙?guī)模更加適當(dāng)，結(jié)構(gòu)更加合理，質(zhì)量和效益明顯提高”，之后進(jìn)一步提煉為“規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和效益協(xié)調(diào)發(fā)展”。第二，“內(nèi)涵式發(fā)展”被定義為一種發(fā)展道路，凸顯的是這一政策的可操作性。因?yàn)樗戎该髁烁叩冉逃诎l(fā)展過(guò)程中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的要素以及各要素之間的關(guān)系，也提供了處理各要素關(guān)系的基本原則，因此它才能作為一種發(fā)展道路被遵循。第三，提出“內(nèi)涵式發(fā)展”并不是否定高等教育規(guī)模的發(fā)展，只是要求規(guī)模發(fā)展更為適度、協(xié)調(diào)，這與以規(guī)模擴(kuò)大為主要方式的外延式發(fā)展有著根本的不同。
第二階段“內(nèi)涵式發(fā)展”的政策表述有以下兩個(gè)特點(diǎn)。第一，與第一階段相比，第二階段提出的“內(nèi)涵式發(fā)展”所關(guān)注的高等教育系統(tǒng)要素發(fā)生了較大變化，從“規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益”四要素變?yōu)椤耙?guī)模、結(jié)構(gòu)、特色、創(chuàng)新、質(zhì)量”五要素，“效益”不再是關(guān)注的重點(diǎn)，且增加了“特色”和“創(chuàng)新”兩個(gè)要素。第二，第一階段提出的“內(nèi)涵式發(fā)展”強(qiáng)調(diào)各要素的協(xié)調(diào)發(fā)展，但第二階段提出的“內(nèi)涵式發(fā)展”中的要素關(guān)系發(fā)生了明顯變化，明確提出“質(zhì)量提升是核心”，將“質(zhì)量”置于高等教育系統(tǒng)各要素的首位，凸顯了“質(zhì)量”的重要性。
3.“高質(zhì)量發(fā)展”的政策表述
2017年10月，針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的增長(zhǎng)過(guò)快、結(jié)構(gòu)不合理、產(chǎn)能低下等問(wèn)題，黨的十九大報(bào)告正式提出“我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”，“高質(zhì)量發(fā)展”概念首次出現(xiàn)在政府文件中。之后，“高質(zhì)量發(fā)展”的表述逐漸從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到我國(guó)社會(huì)整體發(fā)展領(lǐng)域。2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)指出，“我國(guó)已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”，改革創(chuàng)新是“高質(zhì)量發(fā)展”的關(guān)鍵所在。對(duì)教育發(fā)展來(lái)說(shuō)，黨的十九屆五中全會(huì)報(bào)告第一次提出建立“高質(zhì)量教育體系”。2021 年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和 2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，從“推進(jìn)基本公共教育均等化”“增強(qiáng)職業(yè)技術(shù)教育適應(yīng)性”“提高高等教育質(zhì)量”“建設(shè)高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)化教師隊(duì)伍”“深化教育改革”五個(gè)方面論述了如何建立高質(zhì)量教育體系，其中，“提高高等教育質(zhì)量”從推進(jìn)高校綜合改革、建設(shè)一流大學(xué)和一流學(xué)科、建設(shè)高質(zhì)量本科教育、提升研究生教育質(zhì)量等方面展開(kāi)。黨的二十大報(bào)告在教育強(qiáng)國(guó)、人才強(qiáng)國(guó)、科技強(qiáng)國(guó)統(tǒng)籌發(fā)展的背景下，提出要“加快建設(shè)高質(zhì)量教育體系”。
從以上對(duì)政策文本的梳理中可以看出，高等教育“高質(zhì)量發(fā)展”的政策內(nèi)涵有如下三個(gè)特點(diǎn)。第一，與作為發(fā)展道路的“內(nèi)涵式發(fā)展”不同，政策文本沒(méi)有對(duì)教育（高等教育）“高質(zhì)量發(fā)展”內(nèi)涵進(jìn)行明確的解釋?zhuān)珜?duì)如何建設(shè)“高質(zhì)量教育體系”有詳細(xì)闡述。這一特點(diǎn)也許可以這樣理解：“高質(zhì)量發(fā)展”指向的不是一種具體的發(fā)展道路，而是一個(gè)發(fā)展新階段，因此，實(shí)現(xiàn)“高質(zhì)量發(fā)展”的路徑將隨著高等教育所處環(huán)境、所面臨問(wèn)題的不同而變化。第二，“高質(zhì)量發(fā)展”對(duì)于教育的要求是建立“高質(zhì)量教育體系”，很顯然，建設(shè)“教育體系”的思路與“內(nèi)涵式發(fā)展”的要素發(fā)展思路有很大的差別，前者更強(qiáng)調(diào)發(fā)展的系統(tǒng)性、整體性和綜合性。第三，“高質(zhì)量發(fā)展”中的“高質(zhì)量”，與“內(nèi)涵式發(fā)展”中的“質(zhì)量”要素不是同等涵義。正如有學(xué)者所言，“高質(zhì)量”中的“質(zhì)量”指的是發(fā)展質(zhì)量，體現(xiàn)的是一種發(fā)展水平，并不是指人才培養(yǎng)等具體層面的質(zhì)量。
二、我國(guó)高等教育發(fā)展政策演進(jìn)的實(shí)踐邏輯
我國(guó)高等教育發(fā)展政策的演進(jìn)歷程并非人為規(guī)定的結(jié)果，而是由高等教育發(fā)展實(shí)踐決定的。深入分析后發(fā)現(xiàn)，不同階段高等教育發(fā)展政策都是針對(duì)當(dāng)時(shí)我國(guó)高等教育發(fā)展實(shí)踐中的緊迫問(wèn)題和關(guān)鍵問(wèn)題提出的，體現(xiàn)出鮮明的實(shí)踐導(dǎo)向性。因此，分析我國(guó)高等教育發(fā)展政策演進(jìn)的實(shí)踐邏輯，有助于我們更準(zhǔn)確地理解政策內(nèi)涵，把握我國(guó)高等教育發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。
1.“內(nèi)涵式發(fā)展”提出的第一階段：重點(diǎn)解決資源約束下的高等教育重建問(wèn)題
改革開(kāi)放以后，我國(guó)高等教育重新步入正軌，開(kāi)啟了新的發(fā)展階段。為了快速改變“文革”后人才青黃不接的局面，在改革開(kāi)放后的十年間，我國(guó)高等教育是以規(guī)模擴(kuò)張和系統(tǒng)重建為主要發(fā)展路徑的，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。第一，迅速擴(kuò)大高等教育規(guī)模。普通高等學(xué)校本、專(zhuān)科在校生數(shù)由1978年的85.6萬(wàn)人增加到1987年的195.9萬(wàn)人，累計(jì)本、專(zhuān)科畢業(yè)生數(shù)達(dá)到270萬(wàn)人，相當(dāng)于新中國(guó)成立以來(lái)前三十年畢業(yè)生數(shù)的總和。同時(shí)，普通高等學(xué)校數(shù)量迅速增加，十年間增長(zhǎng)了近78%。第二，著力構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的高等教育結(jié)構(gòu)體系。從層次結(jié)構(gòu)來(lái)看，恢復(fù)和重建了研究生教育體系，1978-1987年累計(jì)畢業(yè)的研究生數(shù)為8萬(wàn)人，是新中國(guó)成立以來(lái)前三十年總和的四倍，為社會(huì)培養(yǎng)了大量急需的高層次專(zhuān)業(yè)人才。從學(xué)科專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，構(gòu)建了包括11個(gè)門(mén)類(lèi)的學(xué)科專(zhuān)業(yè)體系，大力發(fā)展財(cái)經(jīng)類(lèi)、政法類(lèi)等在“文革”期間受到嚴(yán)重影響的學(xué)科專(zhuān)業(yè)，并積極調(diào)整優(yōu)化專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu),緩解了相關(guān)人才短缺的問(wèn)題。第三，發(fā)展與投入的矛盾進(jìn)一步加劇，辦學(xué)資源短缺問(wèn)題凸顯。1988年我國(guó)高等教育生均經(jīng)費(fèi)是1981年的0.49倍，而人均國(guó)民生產(chǎn)總值則是同比的2.76倍，前者的增速遠(yuǎn)低于后者。據(jù)統(tǒng)計(jì)，一些高校由于儀器設(shè)備短缺，實(shí)驗(yàn)課開(kāi)出率低，40%的地方高校實(shí)驗(yàn)課開(kāi)出率不足90%，20%的學(xué)校低于80%，并且這一情況不斷加劇，到1994年有70%以上的普通高等學(xué)校達(dá)不到生均教學(xué)科研儀器設(shè)備的配備標(biāo)準(zhǔn)。辦學(xué)資源條件不足是高等教育規(guī)模擴(kuò)張速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)經(jīng)費(fèi)投入速度所帶來(lái)的必然結(jié)果。
改革開(kāi)放后十年間，我國(guó)高等教育發(fā)展基本完成了重建任務(wù)，但這一時(shí)期的發(fā)展主要還是粗放式的，因此帶來(lái)了規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快、辦學(xué)效益低下、資源條件短缺、辦學(xué)質(zhì)量較低等問(wèn)題。“內(nèi)涵式發(fā)展”正是在這樣的背景下提出來(lái)的，其內(nèi)在原因主要有兩個(gè)方面。第一，資源約束是相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)高等教育發(fā)展不得不面對(duì)的境況，這是高等教育自身無(wú)法改變的現(xiàn)實(shí)，因此“內(nèi)涵式發(fā)展”既是無(wú)奈之舉，也是必然選擇。“1995年，我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)總支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例約為2.46%，其中財(cái)政性高等教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例約為0.43%（估計(jì)值），低于國(guó)際平均水平。全社會(huì)的教育經(jīng)費(fèi)普遍嚴(yán)重不足,各級(jí)教育生均經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了需求?！倍耶?dāng)時(shí)教育工作的重中之重是基本普及九年義務(wù)教育和基本掃除青壯年文盲，“要實(shí)現(xiàn)‘兩基’，需要投入很多物力和財(cái)力，因而不可能投入更多的物力、財(cái)力來(lái)發(fā)展高等教育”。在這種情況下，高等教育若仍然走規(guī)模擴(kuò)張的道路，現(xiàn)有問(wèn)題將日益加劇，將嚴(yán)重影響高等教育的發(fā)展。第二，我國(guó)高等學(xué)校的辦學(xué)效益低下，高等教育規(guī)模的擴(kuò)大主要是通過(guò)新建高等學(xué)校來(lái)完成的，因此高等學(xué)校內(nèi)部潛力尚有很大挖掘空間。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1977-1988年間，我國(guó)新增普通高等學(xué)校670余所，僅1985年就新增了114所，相當(dāng)于每3天增設(shè)1所高校。時(shí)任國(guó)家教委副主任周遠(yuǎn)清指出，“我們的效益還比較低，校均規(guī)模較小”，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1992年平均在校生數(shù)在1800人左右，在1000人以下的還有100多所，300人以下規(guī)模的學(xué)校還有幾十所, 如果按照“這樣一種辦學(xué)效益，中國(guó)高等教育的發(fā)展是沒(méi)有希望的”。
在總體資源約束以及高校辦學(xué)效益低下的情況下，高等教育要想發(fā)展，只能挖掘內(nèi)部潛力，“內(nèi)涵式發(fā)展”的基本邏輯正在于此。其中，提高辦學(xué)效益是根本，只有辦學(xué)效益提高了，才能解決資源短缺這一瓶頸問(wèn)題，高等教育才能獲得進(jìn)一步發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和資源條件。穩(wěn)步擴(kuò)大規(guī)模和優(yōu)化結(jié)構(gòu)是關(guān)鍵，這是當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展對(duì)高等教育提出的核心需求，既要高等教育的發(fā)展與社會(huì)發(fā)展速度相匹配，又要考慮發(fā)展的結(jié)構(gòu)性適應(yīng)問(wèn)題。提高質(zhì)量是目的，因?yàn)闊o(wú)論是提高辦學(xué)效益，還是擴(kuò)大規(guī)模和優(yōu)化結(jié)構(gòu)，其最終目的都是要提升高等教育質(zhì)量。
2.“內(nèi)涵式發(fā)展”提出的第二階段：重點(diǎn)解決規(guī)模擴(kuò)張后的質(zhì)量提升問(wèn)題
1999年高校擴(kuò)招以后，高等教育脫離了之前的內(nèi)涵式發(fā)展道路，步入了又一個(gè)十年的外延式發(fā)展階段。直至2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》發(fā)布，教育領(lǐng)域的“內(nèi)涵式發(fā)展”才重新回到政策話語(yǔ)中。在2000-2008年間，我國(guó)普通高等學(xué)校增加了1200多所；到2010年，高等教育在學(xué)人數(shù)總規(guī)模達(dá)到3105萬(wàn)人，相當(dāng)于1998年的3倍多。盡管十年的高等教育規(guī)模擴(kuò)張帶來(lái)了很多問(wèn)題，但最突出的還是高等教育質(zhì)量問(wèn)題，這主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。
第一，高等教育規(guī)模的急劇擴(kuò)張加劇了資源條件短缺的問(wèn)題，并引發(fā)了高等教育質(zhì)量下滑。從1999到2010年，我國(guó)高等教育毛入學(xué)率增長(zhǎng)了16%，普通高等教育本專(zhuān)科在校生人數(shù)增長(zhǎng)了4.4倍。雖然這一時(shí)期普通高等學(xué)校財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)保持穩(wěn)定的上升趨勢(shì)，但從經(jīng)費(fèi)收入結(jié)構(gòu)看，財(cái)政性經(jīng)費(fèi)占比逐年下降，“從1999年的61%下降到2005年的45%, 2008年回升到56%”。同時(shí)，生均經(jīng)費(fèi)總體呈下降趨勢(shì)，1999年我國(guó)普通高等教育生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)支出為8915元，此后即便到了2008年也尚未回到1999年的水平?？梢?jiàn)，高等教育經(jīng)費(fèi)投入的增長(zhǎng)幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上高校擴(kuò)招的速度。同時(shí)，由于地方財(cái)政狀況差別很大，“一些地市的高校生均撥款未能達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，有的高校差了近一半。許多地方高?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和專(zhuān)業(yè)教學(xué)設(shè)施裝備資金缺口較大”。而且，不僅資金和硬件條件短缺嚴(yán)重，教師數(shù)量不足、質(zhì)量較低的問(wèn)題也比較突出，“師資雖然有了增長(zhǎng)，但是師生比卻屢創(chuàng)新低；同時(shí),新教師缺乏豐富的教學(xué)經(jīng)驗(yàn)和足夠的教書(shū)育人的意識(shí),影響了教學(xué)質(zhì)量”。在2011-2014年，我國(guó)“超過(guò)九成的新建本科院校生師比達(dá)到基本辦學(xué)條件限制招生規(guī)定要求，但達(dá)到合格要求的院校不足30%”。
第二，高等學(xué)校辦學(xué)趨同現(xiàn)象嚴(yán)重，極大地影響了高等教育整體質(zhì)量和水平。由于規(guī)模擴(kuò)張過(guò)快以及高校間競(jìng)爭(zhēng)的加劇，我國(guó)大批地方高等學(xué)校在對(duì)自身辦學(xué)定位缺乏明確認(rèn)識(shí)的情況下，盲目升格擴(kuò)張，再加上政策中資源配置的同質(zhì)化導(dǎo)向，我國(guó)高校的辦學(xué)趨同現(xiàn)象日益嚴(yán)重。這種現(xiàn)象具體表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是各類(lèi)高等學(xué)校辦學(xué)定位的趨同。有研究發(fā)現(xiàn)，在65所樣本新建本科院校中，有接近80%的高校希望建設(shè)成為“教學(xué)研究型大學(xué)”或“綜合性大學(xué)”，這些高校將辦學(xué)的主要精力都放在了提高辦學(xué)層次、申請(qǐng)博碩士學(xué)位授予權(quán)等方面。二是院校間專(zhuān)業(yè)設(shè)置的趨同。有研究發(fā)現(xiàn)，很多高校傾向于開(kāi)設(shè)低成本、熱門(mén)專(zhuān)業(yè)，在全國(guó)200多所樣本高校中，有半數(shù)以上高校開(kāi)設(shè)了計(jì)算機(jī)科學(xué)與技術(shù)、英語(yǔ)、漢語(yǔ)言文學(xué)等專(zhuān)業(yè)，專(zhuān)業(yè)的低水平重復(fù)設(shè)置問(wèn)題突出，所培養(yǎng)的人才無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展需要。三是表現(xiàn)在行業(yè)院校辦學(xué)特色的弱化。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，由于高等教育管理體制改革，一些行業(yè)院校的隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變，在客觀上造成了行業(yè)院校與行業(yè)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)系的中斷，其辦學(xué)特色也受到了較大的影響，很多行業(yè)院校走上了綜合化發(fā)展道路。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“1994-2012年，全國(guó)學(xué)科設(shè)置覆蓋8-12個(gè)門(mén)類(lèi)的普通本科院校由40所增加到457所，增長(zhǎng)了10倍多，占學(xué)?？倲?shù)的比例從7%上升到40%”。對(duì)于專(zhuān)門(mén)化、行業(yè)化特點(diǎn)比較突出的高校，在短期內(nèi)增設(shè)大量不同門(mén)類(lèi)的學(xué)科專(zhuān)業(yè)，不可避免地導(dǎo)致新增設(shè)的學(xué)科專(zhuān)業(yè)內(nèi)涵建設(shè)不夠，以及對(duì)低成本、熱門(mén)專(zhuān)業(yè)的盲目追逐。據(jù)統(tǒng)計(jì),“2013年，93.5%的本科院校設(shè)置了管理學(xué)”，設(shè)置文學(xué)專(zhuān)業(yè)的學(xué)校所占比例為87.5%。與此形成鮮明對(duì)比的是，2013年“應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生數(shù)達(dá)到699萬(wàn)人，大學(xué)生就業(yè)難現(xiàn)象突出。而各地的調(diào)查顯示，眾多企業(yè)又難以找到所需的大量應(yīng)用技術(shù)型人才。其主要問(wèn)題不是人才培養(yǎng)的數(shù)量，而是人才供給與需求在人才培養(yǎng)規(guī)格上的錯(cuò)位對(duì)接”。
可以看出，在“內(nèi)涵式發(fā)展”提出的第二階段，高等教育發(fā)展所面對(duì)的情況以及所要解決的問(wèn)題與第一階段已經(jīng)完全不同。雖然高等教育資源短缺問(wèn)題依然存在，但隨著高等教育增長(zhǎng)速度的放緩以及資源投入的不斷增加，前期的欠賬問(wèn)題已經(jīng)在很大程度上得到解決。再加上自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)一直保持較高的增長(zhǎng)速度，國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力有了顯著增強(qiáng)，高等教育投入大幅增加，因此，資源短缺問(wèn)題逐漸不再成為制約高等教育發(fā)展的主要因素。但是，當(dāng)那些由于資源短缺而帶來(lái)的質(zhì)量低下問(wèn)題得到緩解后，真正的高等教育質(zhì)量問(wèn)題開(kāi)始凸顯，即我國(guó)高等教育辦學(xué)的整體質(zhì)量和水平仍有待進(jìn)一步提升，滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展需要的能力有待進(jìn)一步增強(qiáng)。
在這種情況之下，“內(nèi)涵式發(fā)展”被重新定義，其內(nèi)涵變?yōu)椤胺€(wěn)定規(guī)模，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化特色，注重創(chuàng)新，以質(zhì)量提升為核心”?！靶б妗辈辉偈顷P(guān)注重點(diǎn)，“特色”和“創(chuàng)新”兩個(gè)要素受到關(guān)注?！疤厣敝允艿疥P(guān)注，主要是因?yàn)榍懊嫠劦降母咝＾k學(xué)趨同問(wèn)題。在高等教育規(guī)模較小時(shí)，趨同發(fā)展帶來(lái)的同質(zhì)化問(wèn)題并不突出，但是，當(dāng)高等教育規(guī)模大幅增長(zhǎng)以后，高校同質(zhì)化辦學(xué)帶來(lái)的問(wèn)題將被成倍放大。試想，一個(gè)超大規(guī)模的高等教育系統(tǒng)，如果都實(shí)行趨同化的辦學(xué)模式，必將導(dǎo)致大量高校都在同一賽道上發(fā)展，既競(jìng)爭(zhēng)激烈，又會(huì)造成資源浪費(fèi)，而且還無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì)的多元化需求。1999年高校擴(kuò)招后的十年間，我國(guó)高等教育發(fā)展正是處于這種狀況，因此，強(qiáng)化特色是我國(guó)高等教育規(guī)模擴(kuò)大后的必然選擇。同樣，對(duì)“創(chuàng)新”這一要素的關(guān)注也是如此，只有通過(guò)創(chuàng)新發(fā)展，才能強(qiáng)化特色，找到出路，實(shí)現(xiàn)突破。因此，“內(nèi)涵式發(fā)展”道路的內(nèi)在邏輯為：質(zhì)量提升是核心目的，而只有通過(guò)特色發(fā)展和創(chuàng)新發(fā)展并推動(dòng)高等教育多樣化，才能真正實(shí)現(xiàn)質(zhì)量提升。
3.“高質(zhì)量發(fā)展”提出的階段：重點(diǎn)解決質(zhì)量提升瓶頸下的創(chuàng)新發(fā)展問(wèn)題
2017年以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始進(jìn)入“高質(zhì)量發(fā)展”新階段。從國(guó)內(nèi)形勢(shì)來(lái)看，黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾；從國(guó)際形勢(shì)來(lái)看，新一輪的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈，科技競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)直接關(guān)系到國(guó)家利益和國(guó)家的未來(lái)發(fā)展。國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的挑戰(zhàn)使得我國(guó)必須通過(guò)高質(zhì)量發(fā)展來(lái)提升社會(huì)整體發(fā)展質(zhì)量，提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，以保障國(guó)家和人民的利益與福祉。
作為社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿φ?，在“高質(zhì)量發(fā)展”階段，高等教育被賦予了重要的責(zé)任和使命。黨的二十大報(bào)告提出教育、科技、人才統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，因此，高等教育的“高質(zhì)量發(fā)展”，需要放在我國(guó)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的大背景中來(lái)思考。從近年來(lái)我國(guó)高等教育的發(fā)展情況看，離高質(zhì)量發(fā)展的要求還有較大差距，具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。第一，高等教育引領(lǐng)社會(huì)創(chuàng)新發(fā)展的能力不足。近年來(lái)，我國(guó)政府非常重視對(duì)高校科技創(chuàng)新的投入，在2012到2021年間，政府對(duì)高校R&D經(jīng)費(fèi)的投入從2012年的768.7億元增長(zhǎng)到2021年的1592億元，翻了一番還多，但高等教育引領(lǐng)我國(guó)社會(huì)創(chuàng)新發(fā)展的能力仍有很大的提升空間。數(shù)據(jù)顯示，在1996到2014年間，我國(guó)高等教育對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率為1.82％，遠(yuǎn)低于美國(guó)（14.61%）、英國(guó)（8.64%）、法國(guó)（10.52%）等西方高等教育發(fā)達(dá)國(guó)家。2022年，我國(guó)在全球創(chuàng)新指數(shù)（GII）排名中居第11位，但是在其中的“人力資本與研究”維度（包括高等教育），我國(guó)僅居第20位，說(shuō)明這一維度拉低了我國(guó)整體的創(chuàng)新指數(shù)排名。世界銀行的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，2017年，美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的凈知識(shí)產(chǎn)權(quán)約為4‰，而中國(guó)長(zhǎng)期處于負(fù)值區(qū)間，保持在-1.95‰左右。近年來(lái)一些“卡脖子”技術(shù)正是我國(guó)在關(guān)鍵領(lǐng)域缺乏自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的表現(xiàn)。
第二，我國(guó)不同類(lèi)型高等學(xué)校的發(fā)展質(zhì)量都有待提升。對(duì)一流大學(xué)來(lái)說(shuō)，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)拔尖創(chuàng)新人才培養(yǎng)、科技原創(chuàng)成果產(chǎn)出、服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略需求的能力，與世界頂尖大學(xué)相比，我國(guó)一流大學(xué)在這些方面仍有較大差距。有學(xué)者通過(guò)數(shù)據(jù)分析指出，“當(dāng)下的‘雙一流’建設(shè)只是在將我們的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步做大，沒(méi)有涉及‘卡脖子’的關(guān)鍵領(lǐng)域，沒(méi)有從根源上解決原始創(chuàng)新問(wèn)題”。對(duì)于大量地方高校來(lái)說(shuō)，應(yīng)進(jìn)一步融入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，應(yīng)致力于培養(yǎng)拔尖應(yīng)用型人才，為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)提供技術(shù)創(chuàng)新源動(dòng)力，推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化。2019年，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國(guó)高等教育法》實(shí)施情況的報(bào)告指出，“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最為需要的應(yīng)用型、復(fù)合型、技術(shù)技能型人才十分緊缺，人才供給和市場(chǎng)需求‘對(duì)不上’”，“應(yīng)用型高校師資隊(duì)伍的素質(zhì)還不能完全滿(mǎn)足辦學(xué)的需要，專(zhuān)任教師缺乏企事業(yè)單位實(shí)踐經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)，教學(xué)與社會(huì)實(shí)際需要脫節(jié)，大學(xué)生的實(shí)踐能力培養(yǎng)薄弱；科研難以解決企事業(yè)單位生產(chǎn)和工作中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，科研缺乏實(shí)際的應(yīng)用價(jià)值”等，這些問(wèn)題都嚴(yán)重制約了地方高校的高質(zhì)量發(fā)展。
第三，存在諸多束縛高校創(chuàng)新活力的體制機(jī)制障礙。當(dāng)今我國(guó)高等教育的體制機(jī)制仍有很多障礙需要突破，如條塊分割的管理體制依然沒(méi)有完全理順，學(xué)科專(zhuān)業(yè)制度仍比較固化且不利于交叉和融合，高等教育評(píng)價(jià)制度仍沒(méi)有找到破除“五唯”的有效路徑，產(chǎn)教和科教的融合機(jī)制仍有待深化等，可以說(shuō)，這些問(wèn)題已經(jīng)成為制約當(dāng)今我國(guó)高校創(chuàng)新發(fā)展的痛點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。只有突破這些障礙，尋找改革創(chuàng)新的發(fā)展之路，才能激發(fā)高校創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，讓高校的人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)煥發(fā)新鮮活力，使我國(guó)高校走上良性發(fā)展的軌道。
三、新階段我國(guó)高等教育發(fā)展政策的轉(zhuǎn)向
步入高質(zhì)量發(fā)展新階段，意味著我國(guó)社會(huì)各領(lǐng)域的發(fā)展都需要秉承新的發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，創(chuàng)新發(fā)展路徑。對(duì)高等教育發(fā)展政策來(lái)說(shuō)，應(yīng)在系統(tǒng)分析總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從新的發(fā)展要求出發(fā)，在發(fā)展重心、發(fā)展方式以及發(fā)展任務(wù)等方面進(jìn)行全面轉(zhuǎn)型升級(jí)，以推動(dòng)我國(guó)高等教育步入高質(zhì)量發(fā)展新軌道。
1.從“量”和“質(zhì)”到“高質(zhì)量”：發(fā)展重心的轉(zhuǎn)換
一般認(rèn)為，高等教育發(fā)展主要包括“量”和“質(zhì)”兩個(gè)方面的變化?！傲俊钡淖兓饕w現(xiàn)為高等教育規(guī)模的增長(zhǎng)，是高等教育由小變大的過(guò)程；“質(zhì)”的變化則比較復(fù)雜，因?yàn)椤百|(zhì)”不僅指“質(zhì)量”，還指“質(zhì)的規(guī)定性”，因此，高等教育“質(zhì)”的變化不僅指高等教育質(zhì)量的提高，還指高等教育系統(tǒng)發(fā)展水平的整體提升。在高等教育領(lǐng)域，以“量”的增長(zhǎng)為核心的發(fā)展被稱(chēng)為外延式發(fā)展，而以“質(zhì)”的提升為核心的發(fā)展被稱(chēng)為內(nèi)涵式發(fā)展。這種對(duì)發(fā)展的理解主要受經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)研究的影響。馬克思最早將“內(nèi)涵”用于描述經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，他在《資本論》第八章《固定資本和流動(dòng)資本》中提到，“如果生產(chǎn)場(chǎng)所擴(kuò)大了，就是在外延上擴(kuò)大；如果生產(chǎn)資料效率提高了，就是在內(nèi)涵上擴(kuò)大”。后來(lái)，有蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)學(xué)家受馬克思著作啟發(fā)，將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式分為“外延型增長(zhǎng)”和“內(nèi)涵型增長(zhǎng)”兩種類(lèi)型。從經(jīng)濟(jì)的視角看，“內(nèi)涵增長(zhǎng)”主要是通過(guò)挖掘內(nèi)部要素潛力實(shí)現(xiàn)的增長(zhǎng)，“外延增長(zhǎng)”則相反，主要是通過(guò)擴(kuò)大外部規(guī)模而實(shí)現(xiàn)的增長(zhǎng)。因此，長(zhǎng)期以來(lái)，“量”的增長(zhǎng)和“質(zhì)”的提升被看成是高等教育發(fā)展中的兩個(gè)主要方面。
理想的高等教育發(fā)展當(dāng)然是“量”和“質(zhì)”的協(xié)調(diào)發(fā)展，但受現(xiàn)實(shí)條件的約束，我國(guó)高等教育“量”和“質(zhì)”的協(xié)調(diào)發(fā)展呈現(xiàn)間歇性特點(diǎn)，改革開(kāi)放后的頭十年以及21世紀(jì)的頭十年都是以“量”的增長(zhǎng)為主的。這是因?yàn)閷?duì)中國(guó)這種趕超型的發(fā)展中國(guó)家而言，總是有迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，如改革開(kāi)放初期的高等教育重建，不快速推進(jìn)規(guī)模增長(zhǎng)，就無(wú)法在短期內(nèi)滿(mǎn)足國(guó)家建設(shè)的緊迫需要；再比如1999年的高校擴(kuò)招，是國(guó)家拉動(dòng)內(nèi)需的整體部署，高等教育發(fā)展需要服從當(dāng)時(shí)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的大局，盡管高等教育確實(shí)因規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快而引發(fā)了質(zhì)量下滑的問(wèn)題，但同時(shí)也快速解決了大眾化和普及化問(wèn)題。從這個(gè)意義上說(shuō)，中國(guó)高等教育發(fā)展路徑和中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑有相似之處，都是先把體量做上來(lái)，再解決發(fā)展中的質(zhì)量問(wèn)題，這也許是后發(fā)型國(guó)家發(fā)展路徑的不二選擇。
可以看出，在“高質(zhì)量發(fā)展”政策提出之前，我國(guó)高等教育一直是在“量”和“質(zhì)”之間尋求平衡和協(xié)調(diào)的發(fā)展，但“高質(zhì)量發(fā)展”的提出表明，我國(guó)高等教育發(fā)展已經(jīng)走出了“量”和“質(zhì)”的兩難選擇模式，進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。應(yīng)該說(shuō)，進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，高等教育的發(fā)展才開(kāi)始真正關(guān)注發(fā)展質(zhì)量，關(guān)注發(fā)展的重點(diǎn)、方式和路徑本身。這是因?yàn)?，一方面，我?guó)高等教育已基本完成了“量”的增長(zhǎng)的歷史任務(wù)，達(dá)到了普及化的高等教育水平，這些年高等教育的發(fā)展成就為我們奠定了超越“量”和“質(zhì)”選擇的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)；另一方面，當(dāng)“量”和“質(zhì)”的矛盾不再是高等教育發(fā)展的主要矛盾時(shí)，高等教育發(fā)展的深層問(wèn)題開(kāi)始凸顯，如供給側(cè)和需求側(cè)的適應(yīng)匹配、高等教育的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、高等學(xué)校創(chuàng)新活力激發(fā)等問(wèn)題。從這一角度來(lái)說(shuō)，在高質(zhì)量發(fā)展階段，我國(guó)高等教育發(fā)展將面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，我們必須把發(fā)展的重心轉(zhuǎn)到解決高等教育發(fā)展中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題上來(lái)，探索高等教育的創(chuàng)新發(fā)展之路，實(shí)現(xiàn)高等教育系統(tǒng)的整體改造和升級(jí)。
2.從“重規(guī)制”到“重創(chuàng)新”：發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型
雖然計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)成為過(guò)去，但它對(duì)我國(guó)高等教育的影響是極其深刻的，計(jì)劃色彩仍深藏在當(dāng)今我國(guó)高等教育的招生制度、學(xué)科專(zhuān)業(yè)制度、資源配置和管理制度等許多領(lǐng)域。計(jì)劃體制的主要特點(diǎn)是政府在社會(huì)發(fā)展中擁有絕對(duì)的統(tǒng)一管理和規(guī)劃?rùn)?quán)力，這表現(xiàn)在高等教育發(fā)展方式上，就是政府在推進(jìn)高等教育發(fā)展時(shí)更傾向于采用規(guī)制方式，重視發(fā)展的統(tǒng)一性、規(guī)定性、規(guī)劃性，而忽視個(gè)性、多樣性、靈活性?！爸匾?guī)制”的發(fā)展方式在我國(guó)高等教育發(fā)展水平還比較低的時(shí)候有其優(yōu)勢(shì)，政府代替高等學(xué)校、社會(huì)各利益相關(guān)者作出發(fā)展選擇，這種方式可以使高等教育發(fā)展迅速步入正軌，獲得較高的發(fā)展效率。但是，隨著高等教育發(fā)展水平的提升和系統(tǒng)復(fù)雜程度的增強(qiáng)，高等教育的發(fā)展日益走向多樣化、多元化和差異化，“重規(guī)制”的局限性開(kāi)始顯現(xiàn)，集中體現(xiàn)為它在回應(yīng)多樣化社會(huì)需求時(shí)會(huì)出現(xiàn)“一刀切”“同質(zhì)化”“一管就死、一放就亂”等問(wèn)題。同時(shí)，對(duì)于一個(gè)發(fā)展水平較高的復(fù)雜系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，政府也越來(lái)越難以維系計(jì)劃的精準(zhǔn)性，因此，建立基于發(fā)展主體自我決策的內(nèi)生發(fā)展機(jī)制，應(yīng)該是高質(zhì)量發(fā)展階段更好的選擇。
當(dāng)然，這種內(nèi)生發(fā)展機(jī)制并非把發(fā)展的權(quán)力完全交給市場(chǎng)，我國(guó)的宏觀政治經(jīng)濟(jì)體制決定了政府必須在社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但政府也需要結(jié)合新的發(fā)展形勢(shì)，轉(zhuǎn)變發(fā)揮作用的方式和領(lǐng)域。從這個(gè)意義上說(shuō)，高等教育在高質(zhì)量發(fā)展階段應(yīng)破除長(zhǎng)期以來(lái)的路徑依賴(lài)，提出解決問(wèn)題的新思路，尋求創(chuàng)新性發(fā)展的新方式，步入發(fā)展的新軌道。如果說(shuō)“內(nèi)涵式發(fā)展”指的是統(tǒng)一的、明確的發(fā)展道路，那么，“高質(zhì)量發(fā)展”則是“一個(gè)不斷創(chuàng)造新的發(fā)展條件的連續(xù)過(guò)程”，它必將“隨著特定歷史條件變化不斷更新和完善”。也就是說(shuō)，“高質(zhì)量發(fā)展”指的是一個(gè)變化的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)這一發(fā)展只能依靠創(chuàng)新。正像習(xí)近平總書(shū)記指出的那樣，“新時(shí)代新階段的發(fā)展必須貫徹新發(fā)展理念，必須是高質(zhì)量發(fā)展”，“高質(zhì)量發(fā)展要靠創(chuàng)新”?！爸貏?chuàng)新”的發(fā)展方式意味著政府應(yīng)賦予高等教育更多探索的空間，如何結(jié)合本土實(shí)際，走出一條高等教育高質(zhì)量發(fā)展的新路徑，是時(shí)代賦予我國(guó)高等教育的歷史使命，是對(duì)其發(fā)展能力的真正考驗(yàn)。
3.從“抓要素”到“建體系”：發(fā)展任務(wù)的升級(jí)
在“內(nèi)涵式發(fā)展”階段，我國(guó)高等教育的總體發(fā)展思路是通過(guò)提升規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益、特色、創(chuàng)新等核心要素的發(fā)展水平，實(shí)現(xiàn)高等教育的整體發(fā)展。正如前面所分析的那樣，這些核心要素反映了不同時(shí)期我國(guó)高等教育發(fā)展中的關(guān)鍵問(wèn)題，因此，抓住這些核心要素，就抓住了我國(guó)高等教育發(fā)展的關(guān)鍵。從深層理念上看，把“要素”作為發(fā)展的主要任務(wù)，體現(xiàn)了長(zhǎng)期以來(lái)在我國(guó)高等教育發(fā)展中占據(jù)主導(dǎo)地位的重點(diǎn)發(fā)展思想。重點(diǎn)發(fā)展思想就是抓重點(diǎn)、抓關(guān)鍵的思路，在面臨多方面發(fā)展壓力時(shí)，重點(diǎn)發(fā)展無(wú)疑更具效率。與西方高等教育發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)高等教育底子薄、基礎(chǔ)弱，高等教育發(fā)展任務(wù)繁重，因此在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)高等教育只能走重點(diǎn)發(fā)展的道路，通過(guò)抓住核心要素快速實(shí)現(xiàn)高等教育的整體發(fā)展。
但是，以“抓要素”為主要任務(wù)的重點(diǎn)發(fā)展也留下了很多的問(wèn)題，尤其是面對(duì)“高質(zhì)量發(fā)展”新要求，這種發(fā)展的粗放式特點(diǎn)就顯現(xiàn)出來(lái)了，人們發(fā)現(xiàn)，在所關(guān)注的核心要素之外，我國(guó)高等教育還存在著諸多難以推進(jìn)的改革“深水區(qū)”甚至是“無(wú)人區(qū)”，而這些地方很難通過(guò)“抓要素”的方式來(lái)解決。這是因?yàn)?，高等教育發(fā)展是系統(tǒng)工程，既需要抓核心和關(guān)鍵要素，更需要超越要素進(jìn)行系統(tǒng)的綜合變革。高等教育的發(fā)展并不僅僅體現(xiàn)在一些要素的優(yōu)化和提升上，更體現(xiàn)為要素關(guān)系的變革以及系統(tǒng)內(nèi)在協(xié)調(diào)性的提升，這就要求我國(guó)高等教育要從系統(tǒng)綜合改革的角度重新思考高等教育發(fā)展問(wèn)題。在高質(zhì)量發(fā)展的新階段，政府對(duì)教育的要求是建設(shè)“高質(zhì)量教育體系”，這充分說(shuō)明，我國(guó)當(dāng)前教育發(fā)展的主要任務(wù)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃w系的建設(shè)。對(duì)高等教育來(lái)說(shuō)，體系建設(shè)的任務(wù)更加復(fù)雜繁重，一方面，高等教育系統(tǒng)內(nèi)部有多層次、多類(lèi)型，涉及眾多利益相關(guān)者，高等教育管理更是橫跨多部門(mén)，這些都需要在內(nèi)部體系建設(shè)中統(tǒng)籌考慮；另一方面，作為供給側(cè)的高等教育小系統(tǒng)與作為需求側(cè)的社會(huì)大系統(tǒng)之間的關(guān)系密切，但當(dāng)前兩者的耦合度仍有待提升。尤其在高質(zhì)量發(fā)展階段，社會(huì)對(duì)高等教育的期待和依賴(lài)都將進(jìn)一步加深，這就要求高等教育的發(fā)展任務(wù)要轉(zhuǎn)型升級(jí)，從“抓要素”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖w系”。
四、推進(jìn)我國(guó)高等教育高質(zhì)量發(fā)展的若干建議
高等教育的高質(zhì)量發(fā)展是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、艱巨的任務(wù)，高等教育需要根據(jù)不同時(shí)期高等教育發(fā)展的條件、問(wèn)題、重點(diǎn)和難點(diǎn)任務(wù)作出綜合判斷。這一判斷既要基于歷史發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，更要從“創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開(kāi)放發(fā)展、共享發(fā)展”的新理念出發(fā)，提出創(chuàng)新性的發(fā)展思路。本文認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)高等教育要想實(shí)現(xiàn)發(fā)展重心、發(fā)展方式和發(fā)展任務(wù)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，必須從破解體制機(jī)制障礙入手，因?yàn)轶w制機(jī)制障礙已成為當(dāng)前我國(guó)高等教育發(fā)展中的痛點(diǎn)、難點(diǎn)和堵點(diǎn)，這些被人們稱(chēng)為“改革深水區(qū)”的問(wèn)題已嚴(yán)重制約了我國(guó)高等教育的進(jìn)一步發(fā)展。只有破解了體制機(jī)制障礙，體系構(gòu)建才有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。破解體制機(jī)制障礙可以從以下三個(gè)方面入手。一是著力從縱向上打通高等教育系統(tǒng)內(nèi)部各環(huán)節(jié)，通過(guò)打通人才培養(yǎng)鏈條、科技創(chuàng)新鏈條等，達(dá)到制度重塑、資源匯聚、力量整合的目的，構(gòu)建具有內(nèi)在協(xié)調(diào)性和暢通性的高等教育體系，提升拔尖創(chuàng)新人才的自主培養(yǎng)能力，為我國(guó)科技自立自強(qiáng)提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，更好地發(fā)揮高等教育在社會(huì)發(fā)展中的引領(lǐng)作用。二是著力從橫向上加強(qiáng)高等教育系統(tǒng)內(nèi)外的融匯融通，通過(guò)促進(jìn)高等教育系統(tǒng)內(nèi)各部門(mén)、高等教育與系統(tǒng)外各相關(guān)部門(mén)的融合，破除制約高等教育發(fā)展的管理體制機(jī)制壁壘，加強(qiáng)高等教育服務(wù)國(guó)家和區(qū)域發(fā)展的能力，激發(fā)高等教育的發(fā)展活力。三是應(yīng)堅(jiān)持小切口、縱深式的改革模式，小處著手，大處著眼，通過(guò)小切口的改革實(shí)現(xiàn)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的深度變革，在改革推進(jìn)中不斷尋找破解體制機(jī)制障礙的途徑。
以下將從當(dāng)前我國(guó)高等教育發(fā)展的迫切需求出發(fā)，提出三個(gè)小切口、縱深式的改革突破點(diǎn)。
1.以打破學(xué)科專(zhuān)業(yè)制度困局來(lái)促進(jìn)高校學(xué)術(shù)工作的深層變革
新中國(guó)成立以后，我國(guó)高等教育受蘇聯(lián)模式的影響，形成了計(jì)劃色彩濃厚的學(xué)科專(zhuān)業(yè)制度，這一制度有三個(gè)特點(diǎn)：一是為了突出崗位適應(yīng)性，學(xué)科專(zhuān)業(yè)劃分較細(xì)；二是學(xué)科專(zhuān)業(yè)之間的界限清晰，層次分明，結(jié)構(gòu)化特征突出；三是以學(xué)科專(zhuān)業(yè)為抓手，形成了政府對(duì)基層學(xué)術(shù)工作的管理體系，招生、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、教師管理、資源配置、學(xué)位授予等都以學(xué)科專(zhuān)業(yè)為基礎(chǔ)展開(kāi)。近年來(lái)，在重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)、一流學(xué)科建設(shè)、學(xué)科評(píng)估等政策制度的影響下，學(xué)科專(zhuān)業(yè)的邊界被不斷強(qiáng)化，并形成學(xué)科專(zhuān)業(yè)之間的壁壘。這造成了很多不良后果，如跨學(xué)科專(zhuān)業(yè)的推進(jìn)艱難，即很難從問(wèn)題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向出發(fā)進(jìn)行科研創(chuàng)新，束縛了高校知識(shí)生產(chǎn)活力；學(xué)科專(zhuān)業(yè)資源分散，重復(fù)設(shè)置現(xiàn)象嚴(yán)重，學(xué)科專(zhuān)業(yè)本位主義突出，難以形成大平臺(tái)、大團(tuán)隊(duì)、大項(xiàng)目、大成果，對(duì)基礎(chǔ)原始創(chuàng)新和“卡脖子”技術(shù)的攻關(guān)能力不足；高校創(chuàng)新活力不夠，學(xué)科專(zhuān)業(yè)發(fā)展陷入內(nèi)部循環(huán)，變得越來(lái)越封閉，越來(lái)越遠(yuǎn)離真實(shí)社會(huì)需求；拔尖創(chuàng)新人才培養(yǎng)缺乏有活力的教育環(huán)境，知識(shí)陳舊落后，知識(shí)重組、課程整合任務(wù)艱巨。
破解學(xué)科專(zhuān)業(yè)制度困局是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及招生、人才培養(yǎng)、科研管理、教師管理、資源配置等多方面的體制機(jī)制改革。從小切口、縱深式改革模式出發(fā)，建議以高?；鶎訉W(xué)術(shù)組織模式變革為抓手，通過(guò)探索高?；鶎訉W(xué)術(shù)組織模式變革新途徑，逐步破解學(xué)科專(zhuān)業(yè)制度的障礙。當(dāng)前我國(guó)高校已經(jīng)出現(xiàn)了未來(lái)技術(shù)學(xué)院、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)學(xué)院等新型二級(jí)學(xué)術(shù)組織，其目的是要打破當(dāng)前固化的學(xué)科專(zhuān)業(yè)制度，但是這些新型組織的發(fā)展并不是一帆風(fēng)順的，很多體制機(jī)制仍沒(méi)有理順，在教師的管理和評(píng)價(jià)、跨學(xué)科團(tuán)隊(duì)工作機(jī)制、校內(nèi)資源配置等方面仍需要大力改革。同時(shí)，我國(guó)高校也應(yīng)探索更多的基層學(xué)術(shù)組織變革的模式和途徑，如可跳出通過(guò)建立實(shí)體學(xué)院來(lái)推進(jìn)跨學(xué)科專(zhuān)業(yè)的思路，探索如何建立更為柔性靈活的跨學(xué)科團(tuán)隊(duì)和跨學(xué)科攻關(guān)平臺(tái)；可進(jìn)一步探索如何打通從跨學(xué)科研究到跨學(xué)科人才培養(yǎng)的途徑，切實(shí)提升拔尖創(chuàng)新人才培養(yǎng)的效果。政府應(yīng)與高校建立共生共贏的關(guān)系，不僅僅是在政策、機(jī)制以及資金等方面對(duì)高校的相關(guān)改革給予支持，更重要的是與高校共同探討和謀劃破解困局之道，倒逼宏觀管理體制機(jī)制改革，攜手通過(guò)改革“深水區(qū)”。
2.以打造高?？萍紕?chuàng)新鏈條來(lái)提升高校服務(wù)國(guó)家的能力
近年來(lái)，由于國(guó)際科技和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇，我國(guó)對(duì)“卡脖子”技術(shù)、關(guān)鍵核心共性技術(shù)、現(xiàn)代工程技術(shù)的需求十分緊迫。在破解“卡脖子”難題過(guò)程中，有些技術(shù)突破是從0到1的原始性創(chuàng)新，但很多技術(shù)突破是從1到工程化甚至市場(chǎng)化的應(yīng)用創(chuàng)新和工程創(chuàng)新。也就是說(shuō)，現(xiàn)代科技創(chuàng)新既需要從應(yīng)用需求激發(fā)基礎(chǔ)研究，又需要把基礎(chǔ)原創(chuàng)成果轉(zhuǎn)化為技術(shù)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。對(duì)高等教育來(lái)說(shuō)，以往的科技創(chuàng)新大多遵循從基礎(chǔ)研究到應(yīng)用研究再到開(kāi)發(fā)研究的單向線性路徑，同時(shí)高?？萍紕?chuàng)新基本不會(huì)考慮工程化、產(chǎn)業(yè)化等問(wèn)題，這就造成了科技創(chuàng)新各環(huán)節(jié)互不相通、各自為政、高?？萍汲晒D(zhuǎn)化效率低下等問(wèn)題，不僅不符合當(dāng)今科技發(fā)展趨勢(shì)，更嚴(yán)重影響了我國(guó)高等教育為國(guó)家重大戰(zhàn)略和科技創(chuàng)新服務(wù)的能力。因此，未來(lái)高校必須打通科技創(chuàng)新鏈條，充分發(fā)揮高校在促進(jìn)國(guó)家和社會(huì)創(chuàng)新發(fā)展方面的作用。
從科研創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)力出發(fā)，高?？蒲袆?chuàng)新鏈條主要有三類(lèi)。一是“自由探索驅(qū)動(dòng)的原始創(chuàng)新鏈”，其創(chuàng)新的主要?jiǎng)恿κ菍W(xué)者的自由探索，因此，這條路徑的特點(diǎn)是成果的不可確定性和不可預(yù)期性。但應(yīng)該看到，自由探索是科學(xué)研究的重要特征之一，是人類(lèi)得以不斷進(jìn)步的源動(dòng)力，因此無(wú)論是政府還是高校，都不能簡(jiǎn)單粗暴干預(yù)，而應(yīng)持鼓勵(lì)態(tài)度。同時(shí)，高校應(yīng)把重心放在這一創(chuàng)新鏈條的后端，即積極發(fā)現(xiàn)并挖掘自由探索研究的價(jià)值，并通過(guò)應(yīng)用基礎(chǔ)研究、應(yīng)用開(kāi)發(fā)研究等一系列環(huán)節(jié)，將原創(chuàng)成果技術(shù)化、產(chǎn)業(yè)化。高水平大學(xué)的理工科一流學(xué)科建設(shè)應(yīng)在這條創(chuàng)新鏈上發(fā)揮主導(dǎo)作用，應(yīng)鼓勵(lì)教師在真問(wèn)題、硬研究方面下功夫，做真正有價(jià)值的基礎(chǔ)原創(chuàng)研究。二是“戰(zhàn)略高科技需求驅(qū)動(dòng)的協(xié)同創(chuàng)新鏈”，其創(chuàng)新的主要?jiǎng)恿?lái)自國(guó)家的重大戰(zhàn)略需求，因此其特點(diǎn)是以需求驅(qū)動(dòng)、以多學(xué)科為依托。但高校在應(yīng)用開(kāi)發(fā)、工程化、產(chǎn)業(yè)化等方面不具有優(yōu)勢(shì)，其優(yōu)勢(shì)在創(chuàng)新前端，后端則需要跟科研院所、科技領(lǐng)軍企業(yè)等緊密合作，因此，這一創(chuàng)新鏈優(yōu)化的關(guān)鍵是構(gòu)建協(xié)同創(chuàng)新的路徑和機(jī)制。高校應(yīng)通過(guò)搭建戰(zhàn)略科技平臺(tái)，匯聚多方研究力量，統(tǒng)籌規(guī)劃，打通從基礎(chǔ)研究到產(chǎn)業(yè)化的全過(guò)程。高校既要積極識(shí)別、推進(jìn)有潛力和前景的自由探索研究成果，將基礎(chǔ)研究?jī)?yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為先進(jìn)生產(chǎn)力，也應(yīng)從國(guó)家和區(qū)域發(fā)展的重大需求出發(fā)，組織產(chǎn)學(xué)研機(jī)構(gòu)聯(lián)合攻關(guān)，破解重大關(guān)鍵科技難題。同時(shí)，高校還應(yīng)深化改革科技成果轉(zhuǎn)化機(jī)制，從市場(chǎng)需求凝練、技術(shù)趨勢(shì)預(yù)判等前端提前謀劃研究方向，并對(duì)產(chǎn)出成果及時(shí)跟進(jìn)、深度挖掘，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)需求與科技創(chuàng)新的精準(zhǔn)對(duì)接，加速打通成果轉(zhuǎn)化的“最后一公里”。三是“學(xué)科發(fā)展邏輯驅(qū)動(dòng)的長(zhǎng)期攻關(guān)創(chuàng)新鏈條”，其創(chuàng)新動(dòng)力主要來(lái)自學(xué)科知識(shí)自身的發(fā)展邏輯。學(xué)科發(fā)展邏輯的優(yōu)勢(shì)在于其可規(guī)劃性和長(zhǎng)期發(fā)展性，因此這一創(chuàng)新鏈優(yōu)化的關(guān)鍵是以國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展需求中的真問(wèn)題引領(lǐng)學(xué)科規(guī)劃和發(fā)展，建立長(zhǎng)期攻關(guān)規(guī)劃。高水平大學(xué)的理工科一流學(xué)科要以國(guó)家戰(zhàn)略科技發(fā)展引領(lǐng)學(xué)科建設(shè)，將學(xué)科發(fā)展邏輯與國(guó)家戰(zhàn)略需求有機(jī)結(jié)合，潛心攻克難關(guān)。
3.以融匯融通和開(kāi)放辦學(xué)來(lái)打破部門(mén)管理體制機(jī)制桎梏
隨著20世紀(jì)90年代以來(lái)的高等教育管理體制改革，條塊分割的問(wèn)題得到一定程度的緩解，但依然沒(méi)有得到徹底解決。這一方面表現(xiàn)在高等教育系統(tǒng)內(nèi)部各管理部門(mén)仍缺乏有效聯(lián)動(dòng)，另一方面也表現(xiàn)在高等學(xué)校與企業(yè)、科研院所等高等教育系統(tǒng)外相關(guān)部門(mén)存在較為嚴(yán)重的壁壘，協(xié)同合作、開(kāi)放辦學(xué)的局面還沒(méi)有真正形成。
黨的二十大提出教育強(qiáng)國(guó)、科技強(qiáng)國(guó)、人才強(qiáng)國(guó)三位一體、統(tǒng)籌建設(shè)的戰(zhàn)略，高等教育更是處于三者的交匯之處，它既是教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重要組成部分，又是科技強(qiáng)國(guó)建設(shè)和人才強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重要基礎(chǔ)和保證，而要想使高等教育與科技創(chuàng)新、人才高地建設(shè)有機(jī)融合，必須走出部門(mén)管理體制的桎梏，促進(jìn)高等教育與社會(huì)各部門(mén)的深度融合發(fā)展。為此，高校應(yīng)通過(guò)探索科、產(chǎn)、教融合的新途徑和新做法，與科研院所、企業(yè)等深度合作；通過(guò)開(kāi)展專(zhuān)家互聘、學(xué)生共育、科研資源共享、大科學(xué)裝置共建、重大課題聯(lián)合攻關(guān)等形式，建立科產(chǎn)教融合的新機(jī)制。高校也應(yīng)積極推進(jìn)與科技領(lǐng)軍企業(yè)、“專(zhuān)精特新”小巨人企業(yè)的合作，可通過(guò)建設(shè)聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室等形式，對(duì)關(guān)鍵核心技術(shù)進(jìn)行聯(lián)合攻關(guān)，為企業(yè)提供科技支撐，助力其發(fā)展自身技術(shù)優(yōu)勢(shì)。高校還應(yīng)加強(qiáng)與所在區(qū)域的深度融合，地方政府應(yīng)在政策、資金投入等方面對(duì)高校予以支持。高校應(yīng)聚焦區(qū)域發(fā)展中的關(guān)鍵共性問(wèn)題，積極為區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供科技支撐，推動(dòng)創(chuàng)新要素向區(qū)域產(chǎn)業(yè)聚集，助力區(qū)域創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈與價(jià)值鏈的有機(jī)融合。
總之，從內(nèi)涵式發(fā)展到高質(zhì)量發(fā)展，我國(guó)高等教育已經(jīng)到了需要綜合轉(zhuǎn)型發(fā)展的新階段。只有破除路徑依賴(lài)，探索創(chuàng)新發(fā)展路徑，才是未來(lái)高等教育高質(zhì)量發(fā)展的方向。
作者： 趙婷婷 廈門(mén)大學(xué)高等教育發(fā)展研究中心教授，教育學(xué)博士 李廣平 廈門(mén)大學(xué)教育研究院博士研究生
來(lái)源：高等教育研究